金书秦等:农业绿色生长路径及其“十四五”取向

时间:2021-08-04 00:12 作者:鸭脖娱乐app
本文摘要:2019年中国的人均GDP首次凌驾1万美元,这既是对世界经济生长的庞大孝敬,也使国际社会对中国为实现全球可连续生长目的作出孝敬寄予更多期待。在此配景下中加速推进农业绿色生长,既是自身农业可连续生长的内在需求,也可以为其他生长中国家孝敬中国履历,为世界农业可连续生长提供中国方案。一、农业绿色生长的内在和跃迁路径绿色生长归根结底是一种生长方式,越发强调绿色作为生长的一种驱动力,而不是生长中要“兼顾”的问题。

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2019年中国的人均GDP首次凌驾1万美元,这既是对世界经济生长的庞大孝敬,也使国际社会对中国为实现全球可连续生长目的作出孝敬寄予更多期待。在此配景下中加速推进农业绿色生长,既是自身农业可连续生长的内在需求,也可以为其他生长中国家孝敬中国履历,为世界农业可连续生长提供中国方案。一、农业绿色生长的内在和跃迁路径绿色生长归根结底是一种生长方式,越发强调绿色作为生长的一种驱动力,而不是生长中要“兼顾”的问题。

参考世界银行和国务院生长研究中心(2013)对绿色生长的界说,本文认为农业绿色生长有三个关键要素:一是农业经济增长与碳排放和情况退化脱钩;二是绿色投入品、绿色技术、绿色投资和消费动员经济增长;三是绿色与经济增长形成相互强化的良性循环,良好的情况、优质的农产物、休闲旅游收入成为经济增长的源泉。农业绿色生长1.0: 去污,即农业生产历程的清洁化。

通过使用绿色生产技术和物资,淘汰化学品投入,高效使用自然资源,资源化使用农业废弃物,最大限度地淘汰资源消耗,制止农业生产带来的情况污染,实现增产不增污、增产不增碳。农业绿色生长2.0: 提质,实现产地绿色化和产物优质化。污染排放与农业生产连续脱钩,突破量变的拐点后发生质变,水质、土壤、空气等产地情况要素质量显着提高,生态系统获得改善,农产物质量也随之大幅提升,通过完善市场、提倡绿色消费,绿色、优质的农产物在市场中将获得市场溢价。

农业绿色生长3.0: 增效,绿色成为驱动生长的内生动力。随着生态情况的连续改善,收入水平的不停提高,农业农村的多功效性逐步凸显,成为满足人们对优美生活憧憬的重要载体,优质农产物、优美的乡村情况通过市场获得溢价,绿色和生长形成良性互动,到达绿色生长的高阶形态,也就是高质量生长。二、近年来中国农业绿色生长的主要成效农业绿色生长顶层设计的“四梁八柱”基本建设。

“十三五”以来,党中央、国务院陆续出台了一系列关于生态文明建设与农业绿色生长的指导性文件,鼎力大举推进农业绿色生长体制机制的建设。从农业绿色生长执法体系建设来看,2014年以前,农业情况掩护事情在执法上存在多项空缺,重金属污染防治、氨排放控制等内容鲜有涉及。

2014年以后,随着一系列情况掩护执法法例的陆续修订和颁布,农业情况掩护事情获得增强,农业农村情况掩护相关划定逐步实现全方位和立体化。“十三五”主要目的有望实现。

一是农业总用水量出现下降趋势,水资源使用效率总体提高。二是化肥、农药使用率提高,投入量实现双下降。

三是废弃物资源化使用率不停提高。四是农产物绿色供应水平逐年提高。五是农业绿色生长综合样板初具规模。三、农业绿色生长存在的主要问题(一)政策“重出台、轻落实”仍然存在不完全统计,自2014年以来,仅与畜禽粪污处置及资源化使用相关直接相关的执法法例有5个,党中央国务院文件4个,部门文件13个。

如关于畜禽养殖废弃物综合使用,有多项政策均涉及养殖废弃物综合使用目的,但笼罩规模和目的界定均纷歧致,在执行中易给地方带来困扰。同时,一些激励政策却迟迟得不到落实。

例如有机肥生产可以享受税收、运输、补助方面的优惠,以及沼气发电享受上网电价等优惠政策,至今仍未见全国规模的政策落实细则和尺度。又如农药包装接纳也由于前后政策纷歧致,其治理措施三次公然征求意见,前两次均无果而终。最初,原情况掩护部依据国务院向导指挥、《情况掩护法》等起草了征求意见稿,并于2015年4月在其官网向有关部门和民众征求意见。

2016年国务院印发《土壤污染防治行动计划》,明确要求在2017年底前由国务院法制办和情况掩护部牵头,出台农药包装废弃物接纳处置惩罚部门规章,2017年6月开始生效的新《农药治理条例》要求情况掩护主管部门会同农业主管部门、财政部门等制定。因此在2017年12月,原情况掩护部会同原农业部又公布了一个版本的征求意见稿。

2019年开始施行的《土壤污染防治法》要求国务院农业农村主管部门会同生态情况等主管部门制定详细措施。因此在2019年9月,农业农村部牵头再次向民众征求意见。

政策表述前后纷歧致会导致部门之间推诿,政策不落实也会损害政策的权威性和严肃性。如果各部门把出台文件自己作为任务完成,而不是驻足于解决实际问题,一定导致文件套文件、文件抄文件的形式主义,不仅将大量人力物力浪费在起草文件的历程中,而且严重影响到下层执行政策的效果和效率。

(二)数据基础单薄统计数据是宏观决议的重要基础,近年来随着经济增速放缓,在国民经济核算、环保等领域恒久存在的统计数据造假或水分逐步显现出来。农业领域点多面广,监测统计难度大,加上农业资源情况等问题近年来才实质性地受到关注,数据基础十分单薄。

我国秸秆综合使用率目的是2020年到达85%,但秸秆的使用量、发生量都是大略的估算数据,综合使用历程又难以核查,在准确量化的政策目的倒逼下就难免滋生数据造假。2017年原情况掩护部通报相关地域秸秆使用数据虚报水分划分到达90%和70%。数据水分的原因可能出于考核压力,也可能出于差别部门之间对于估算方法的差别明白。

畜禽粪便数据也禁绝确。2010年公布的《第一次全国污染源普查公报》显示“畜禽养殖业粪便发生量2.43亿吨,尿液发生量1.63亿吨”,2015年在湖北仙桃召开的“全国畜禽尺度化规模养殖暨粪污综合使用现场会”上,原农业部于康震副部长的讲话中提到“据行业统计,全国每年发生38亿吨畜禽粪污”,“38亿吨”的说法在官方文件和文献中使用更为广泛。“2.43亿吨”和“38亿吨”,二者有着数量级的差异,推断“粪污”的规模应大于“粪便”,可能包罗“粪便+尿液+冲洗水+圈舍垫料”。

而在官方的文件对2020年目的表述中既有“全国畜禽粪污综合使用率到达75%以上”,也有“养殖废弃物综合使用率到达75%”。从科学的角度来看,在75%这样一个准确的量化目的下,至少有两方面的基础信息是不清楚的。第一,75%的工具是什么?现在尚未有权威的界说界定粪便、粪污、养殖废弃物等观点的关系;第二,75%的基数是几多?“38亿吨畜禽粪污”的说法在 2015年就有,其时统计的准确度并不清楚,且数据未再随着养殖量、养殖结构、养殖模式的变化而更新。

再者,关于资源化使用方式的认定,差别部门之间一度还存在较大分歧。在废弃物发生量、使用量都禁绝确的情况下,追求一个高度准确的使用率目的,自己并不切合科学原则,也一定会带来“数字”上的达标。(三)农业绿色补助革新仍需加速农业补助革新后,中国在分类名录上与农业绿色生长相关的资金投入已经到达1500亿元的规模。

虽然大部门金额的补助名称调整为“耕地地力掩护补助”,但实质上在补助的发放方式、工具、尺度等各方面仍然主要延续已往的模式,与耕地地力掩护并无直接关系。缺乏对于一些真正能起到调治农户生产行为、促进农业绿色转型的技术补助。未来使用这些财政资金将农业生产历程引向绿色化的潜力庞大。

(四)行政执法“一刀切”时有发生根据《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染行动计划》的要求,2017年以前各地纷纷出台了禁养区划定方案,禁养区内克制规模养殖。但国家层面临于“规模养殖”没有统一划定,而是将权力交于地方政府。有些地方界定比力宽,例如广西将规模界定在生猪年出栏≥500头;有的地方则比力严格,如南京划定年出栏生猪50头就属于“规模”的规模;有的地方甚至把禁养区酿成“无畜区”。

2014年全国生猪出栏到达74952万头的峰值,今后开始下降,至2018年出栏量为69382万头,淘汰了5570万头,降幅为7.43%。据估算,全国有凌驾80万平方公里的领土面积被划为禁养区。

过分禁限养的影响在划定历程中就开始显露,如猪肉的有效供应、农户转产转业及其生计问题等。2018年8月非洲猪瘟发作,导致猪肉供应形势进一步严峻。另有一些地域为了治理面源污染,对种植行为接纳强力克制的方式。

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这些实际上都是打着环保的旗号挤压农业生产。农业农村问题具有庞大性和恒久性的特征,不仅关系到农民的生发生活大计,也关系到全国人民的生活保障和社会的稳定,需要审慎看待。

行政执法“一刀切”不仅会增加政策实施和后期调整的成本,也会影响政府形象、损害人民利益。因此对于情况污染问题,务须要疏堵联合,不能简朴地以禁代治。四、“十四五”农业绿色生长建议随着脱贫攻坚的胜利收官,中国的农业农村事情将全面进入乡村全面振兴阶段,“十四五”期间也是将绿色生长从理念转向实质性行动的第一个五年计划,要着力从以下四个方面起好步、开好局。

第一,少出新政策,注重抓落实。习近平同志在2011年中央党校春季学期开学仪式上就以《关键在于落实》为题揭晓重要讲话,对“文山会海”的批判和对狠抓落实的提倡贯串全文。针对仍然存在的重出台、轻落实现象,一是要精简政策数量,低水平、重复性的转发泯灭大量行政资源,也给下层政府和部门带来严重的“学习”和“落实”肩负。

建议借鉴学术论文的查重机制,在政策出台前端引入查重法式,重复率过高的政策文件不予印发,对无实质性内容的部门、地方文件,在国务院相关平台上予以通报。二是制止政出多门,杜绝部门打架。

建议推行政策一本通制度,借鉴地方“最多跑一次”的履历,同一项事情如确需要由差别部门划分出台政策文件,应由牵头部门卖力举行政策的一致性核查,并将该项事情的所有相关政策汇总成册,作为各地各部门执行政策、国务院督查落实的依据。三是全面落实已有政策明文划定的各种措施。第二,增强基础数据的获取,科学制定务实、可监控的农业绿色生长目的。

废弃物资源化使用是农业绿色生长很是焦点的内容,但数据基础极端单薄,建议“十四五”不再提秸秆综合使用率、畜禽粪污综合使用率等量化目的,改为可监控可核查的历程管控。例如秸秆目的可定为“敏感时段无火点”、畜禽粪便目的可定为“规模化设施配套比例+无露天存放和偷排直排”等。

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在增强历程治理的同时,一方面以“不溯及既往”的原则允许地方重新上报数据,将已往目的倒逼压力下的数据水分挤出;另一方面,增强各环节数据的监测和收集,逐步夯实数据基础。第三,增强对执法和行政的督察巡查,对政策执行过失严厉问责。

对党和国家有关政策不落实、选择性落实、一刀切,或在执行政策历程中接纳简朴粗暴的方式,不仅使政策效果大打折扣,严重的还会削弱群众对党和政府的公信力,造成不良社会和政治影响。建议近期以贯彻落实《中国共产党农村事情条例》为契机,对各地各部门执行中央有关“三农”政策举行一次全面检视,以“农民拥护不拥护、支持不支持”作为评判各地各部门是否正确、有效落实中央决议部署的依据,对上述发生严重不良影响和结果的行为主体举行问责。

建议在全国人大执法检查、中央环保督察、国务院有关督察检查等事情中将农业绿色生长作为重要督察检查领域。第四,不停深化农业补助制度向绿色生态偏向革新。一是推动相关农业补助更大水平与农业绿色生产行为相挂钩。

在详细措施上,可借鉴美国的最佳治理实践,将补助的获得与农民的情况友好行为挂钩。二是在农机购置补助中,除通例机械名录外,应不停扩展绿色机械名录,将绿色防控、粪便资源化使用、秸秆破坏、农膜接纳等机械纳入名录。三是创新农业生态赔偿方式,统筹工业和农业污染减排,在中央转移支付中拿出部门资金,用于在部门地域探索基于流域的排污权生意业务的方式。

当前农业减排的边际成本远低于工业,例如养殖户的粪便资源化使用、种植户淘汰化肥农药施用,可以基于相关的核算方法折算成污染物和温室气体减排量,通过与流域内工业源举行生意业务的方式获得收益,既调动农业减排的努力性,又能大幅降低减排的社会总成本。四是加大对农业绿色生产技术的补助力度。

农业研发和推广资金投入的重点是秸秆还田、粪便资源化使用、生物农药、缓释肥、水肥一体化等技术、产物和设施。作者简介:金书秦,农业农村部农村经济研究中心经济体制研究室主任、副研究员;牛坤玉,中国农业科学院农业经济与生长研究所副研究员;韩冬梅,河北大学经济学院副教授。


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